Die vorläufige Nutzungsuntersagung bei formeller Illegalität – ein scharfes Schwert.
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Die vorläufige Nutzungsuntersagung ist eines der beliebtesten Instrumente der Bauaufsichtsbehörden. Sie trifft den Betroffenen regelmäßig unmittelbar und kann erhebliche wirtschaftliche Folgen haben. In der Praxis stellt sich daher häufig die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Nutzungsuntersagung bereits allein wegen formeller Baurechtswidrigkeit – also ohne materielle Prüfung der Genehmigungsfähigkeit – zulässig ist und wie weit das Ermessen der Behörde dabei reicht.
Der folgende Beitrag gibt einen Überblick über die maßgeblichen Grundsätze der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung und arbeitet insbesondere die Bedeutung der „offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit“ als entscheidende Grenze der vorläufigen Nutzungsuntersagung heraus.
Nutzungsuntersagung allein wegen formeller Illegalität möglich
Es entspricht regelmäßig Praxis und pflichtgemäßer Ermessensausübung, wenn die Bauaufsichtsbehörde eine formell illegale Nutzung durch Erlass einer Nutzungsuntersagung unterbindet (vgl. VGH Baden-Württemberg. v. 9.11.2020 – 3 S 2590/18 –, juris Rn. 58 ff., 66 ff.).
Eine „vorläufig“ ausgesprochene Nutzungsuntersagung ist im Falle einer nachträglichen Genehmigung der untersagten Nutzung aufzuheben. Ferne kann sie auch auf andere Weise gegenstandlos werden (vgl. zum insoweit maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.10.2009 – 5 S 347/09 –, juris Rn. 22).
Grenzen der vorläufigen Nutzungsuntersagung und Verhältnismäßigkeit
Die Möglichkeit der Nutzungsuntersagung allein wegen formeller Illegalität bedeutet jedoch nicht, dass die Bauaufsichtsbehörde stets ohne weitere Prüfung einschreiten dürfte. Auch bei formell illegalen Nutzungen bleibt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit maßgeblich. Entscheidend ist dabei insbesondere die Frage, ob die untersagte Nutzung offensichtlich genehmigungsfähig ist.
Hürde für die Behörde: Vorhaben darf nicht offensichtlich genehmigungsfähig sein
Die Baurechtsbehörde hat allerdings stets zu prüfen, ob sich die Untersagung einer Nutzung z.B. deswegen im Einzelfall als unverhältnismäßig erweist, weil die untersagte Nutzung offensichtlich genehmigungsfähig ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil v. 9.11.2020 – 3 S 2590/18 –, juris Rn. 66;
vgl. zur Rechtsfigur der „vorläufigen“ Nutzungsuntersagung auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 3.8.2017 – 5 S 1030/17 –, juris Rn. 17 ff. sowie VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 1.2.2007 – 8 S 2606/06 –, juris Rn. 5 m.w.N.).
Offensichtliche Genehmigungsfähigkeit?
Die Genehmigungsfähigkeit kann schon grundsätzlich verneint werden, wenn das Vorhaben bereits mit dem Gebietscharakter des festgesetzten Baugebietes, beispielsweise einem besonderen Wohngebiets nur schwerlich vereinbar ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.11.2021 – 4 C 5.20 –, BVerwGE 174, 118, juris Rn. 13).
Fehlt es an der offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit, überwiegt in der Folge dann das besondere öffentliche Vollzugsinteresse, daran, der gesetzlich vorgeschriebenen Präventivkontrolle Geltung zu verschaffen und zu verhindern, dass der rechtsuntreue Bürger Nutzungsvorteile gegenüber Bürgern erhält, die das Genehmigungsverfahren betreiben, auch das Suspensivinteresse des Adressaten der vorläufigen Nutzungsuntersagung (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 1.2.2007 – 8 S 2606/06 –, juris Rn. 5; OVG Sachs.-Anh., Beschl. v. 11.4.2024 – 2 M 18/24 –, juris Rn. 24; Nds. OVG, Beschl. v. 12.1.2024 – 1 ME 104/23 –, juris Rn. 15; OVG SH, Beschl. v. 24.8.2023 – 1 MB 15/23 –, juris Rn. 48).
Praktische Bedeutung für Betroffene und Beratungspraxis
Für die Praxis bedeutet dies, dass sich der Rechtsschutz gegen eine vorläufige Nutzungsuntersagung regelmäßig darauf konzentrieren muss, die offensichtliche Genehmigungsfähigkeit der Nutzung darzulegen. Gelingt dies nicht, wird dem öffentlichen Interesse an der Durchsetzung der präventiven Genehmigungspflicht in der Regel der Vorrang eingeräumt.
Umgekehrt zeigt die Rechtsprechung aber auch, dass eine Nutzungsuntersagung dann unverhältnismäßig sein kann, wenn die Genehmigungslage eindeutig zugunsten des Betroffenen spricht. In solchen Fällen ist die Bauaufsichtsbehörde gehalten, von einem Einschreiten abzusehen oder dieses jedenfalls nicht sofort vollziehbar auszugestalten.
