Baudenkmal und Abbruchgenehmigung: Einführung zur Unzumutbarkeit im Denkmalschutz.

Abbruchgenehmigung; Unzumutbarkeit der Denkmalerhaltung

(Stand Oktober 2022)

Hin und wieder begehren Mandanten die Erteilung von Abbruchgenehmigungen für denkmalgeschützte Gebäude bzw. Baudenkmäler. In der Regel halten sie deren Sanierung und Erhalt für wirtschaftlich unzumutbar. Im Folgenden möchte ich den Begriff der Unzumutbarkeit im Denkmalschutz im Zusammenhang mit Abbruch von Baudenkmälern umreißen. Er findet sich in Niedersachsen in § 7 Absatz 1 Denkmalschutzgesetz Niedersachsen (NDSchG). Danach können Erhaltungsmaßnahmen nicht verlangt werden, soweit die Erhaltung den Verpflichteten wirtschaftlich unzumutbar belastet.

Die Vorschriften der Denkmalschutzgesetze der Länder sind zunächst einmal so auszulegen und anzuwenden, dass den aus Art. 14 GG folgenden Anforderungen entsprochen wird. Hierfür muss die Prüfung, ob dem Denkmaleigentümer die (unveränderte) Beibehaltung des bisherigen Zustandes mit den Erhaltungs- und Nutzungspflichten zuzumuten ist, zumindest dem Grunde nach im Erlaubnisverfahren erfolgen (vgl. BayVGH vom 27.9.2007 = BayVBl 2008, 141 = BRS 71 Nr. 200). Im Fall der zu bejahenden Unzumutbarkeit muss daher dem Grundsatz nach die Erlaubnis zum Abbruch eines Baudenkmals erteilt werden  Das hört sich für Sie zunächst sicher gut an, aber die Praxis sieht hingegen sehr restriktiv aus.

Die Hürden für eine Abbruchgenehmigung eines Baudenkmals sind schlichtweg von Haus aus sehr hoch. Bereits vor der Antragstellung für eine Abbruchgenehmigung eines Baudenkmals sind umfangreiche Verhandlungen und Zusammenarbeit mit den Denkmalschutzbehörden erforderlich, betreffend die bei einer Wirtschaftlichkeitsberechnung zu berücksichtigenden Kompensationen, die Bezifferung des unterlassenen Bauunterhalts etc. Darüber hinaus bedarf es Gutachten und Nachweise betreffend die Nutzung, Nutzungsfähigkeit oder die zu bejahende oder zu verneinende Veräußerlichkeit des Baudenkmals.

 Baudenkmal und Abbruchgenehmigung: Einführung zur Unzumutbarkeit im Denkmalschutz.
Baudenkmal: Wolfshagen, Brennerei, Rückseite (1994, Foto: LK Prignitz)

Gesteigerte Sozialbindung des „denkmalbelasteten“ Eigentums

Das Bundesverfassungsgericht äußerte sich bereits im Jahre 1999 grundlegend zu dem Thema. Normen des Denkmalschutzrechts führen im Regelfall nicht zu einer unverhältnismäßigen Belastung der EigentümerInnen. Denn dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung eines geschützten Denkmals kann nur durch die Inpflichtnahme des Eigentümers des Grundstücks und Gebäudes Rechnung getragen werden. Das Eigentum an einem Grundstück, auf dem sich ein Denkmal befindet, unterliegt einer gesteigerten Sozialbindung (BVerfGE 100, 226 mit Verweis auf BVerwGE 94, 1 [4]; BGHZ 105, 15 [18] jeweils m.w.N.; BayObLG, BayVBl 1999, S. 251 [252]). Diese gesteigerte Sozialbindung des Eigentümers oder der Eigentümerin eines Grundstücks, auf dem sich ein geschütztes Denkmal befindet, ergibt sich aus den jeweiligen Umständen des Einzelfalls.

Erträglichste Nutzung eines Grundstücks nicht per se durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützt.

Oft argumentieren Mandanten, eine rentablere Nutzung des Grundstücks sei durch den Abbruch möglich. Auf einen derartigen Rentabilitätsvergleich kommt es hier aber nicht an. Die im Denkmalrecht konkretisierte Sozialbindung des Eigentums erlaubt dem Eigentümer gerade nicht die Berufung darauf, der Erhalt sei nicht die gewinnträchtigste Nutzungsoption (OVG NDS, Beschluss vom 06.09.2021, 1 LA 26/19). Denn durch das Beseitigungsverbot wird die bestehende Nutzung eines Baudenkmals nicht eingeschränkt. Angesichts des hohen Ranges des Denkmalschutzes und im Blick auf Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG muss der Eigentümer es grundsätzlich hinnehmen, dass ihm möglicherweise eine rentablere Nutzung des Grundstücks verwehrt wird.  Art. 14 Abs. 1 GG schützt nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums (vgl. BVerfGE 91, 294 [310]).

Ausnahme von der Erhaltungspflicht: „Unzumutbarkeit“

Anders liegt es, wenn für ein geschütztes Baudenkmal keinerlei sinnvolle Nutzungsmöglichkeit mehr besteht. Wann dies der Fall ist, richtet sich nach dem unbestimmten Rechtsbegriff der Unzumutbarkeit. In Niedersachen richtet sich dies nach § 7 Absatz 3 NDSchG. Danach ist eine wirtschaftliche Belastung insbesondere dann unzumutbar, soweit die Kosten der Erhaltung und Bewirtschaftung nicht durch die Erträge oder den Gebrauchswert des Kulturdenkmals aufgewogen werden können.

Zur Unzumutbarkeit in diesem Sinne kann es m.a.W. also kommen, wenn die ursprüngliche Nutzung infolge geänderter Verhältnisse hinfällig wird und eine andere Verwendung, auf die der Eigentümer in zumutbarer Weise verwiesen werden könnte, sich nicht verwirklichen lässt. 

Wenn selbst ein dem Denkmalschutz aufgeschlossener Eigentümer von einem Baudenkmal keinen vernünftigen Gebrauch machen und es praktisch auch nicht veräußern kann, wird dessen Privatnützigkeit nahezu vollständig beseitigt. Nimmt man die gesetzliche Erhaltungspflicht hinzu, so wird aus dem Recht eine Last, die der Eigentümer allein im öffentlichen Interesse zu tragen hat, ohne dafür die Vorteile einer privaten Nutzung genießen zu können. Die Rechtsposition des Betroffenen nähert sich damit einer Lage, in der sie den Namen „Eigentum“ nicht mehr verdient. Die Versagung einer Beseitigungsgenehmigung ist dann nicht mehr zumutbar. Erfordert das Allgemeinwohl nach Auffassung des Gesetzgebers dennoch die Erhaltung des geschützten Kulturdenkmals, wie es bei Bauwerken hoher kulturhistorischer Bedeutung denkbar ist, kann dies nur auf dem Wege der Enteignung (§ 30 Abs. 1 Nr. 1 DSchPflG) erreicht werden (BVerfGE 100, 226).

Fälle, in denen per se die Prüfung der Unzumutbarkeit entfällt oder die Hürde noch höher liegt

Die Möglichkeit der Berufung auf die Unzumutbarkeit im Denkmalschutz entfällt bzw. führt zu einer erhöhten Zumutbarkeitslast in den folgenden Fallgruppen.

a) Erwerb sehenden Auges 

Wer ein Baudenkmal in Kenntnis der Denkmaleigenschaft sehenden Auges erwirbt, kann sich nach einhelliger Meinung nicht darauf berufen, dass die Erhaltung des Denkmals unzumutbar sei (Vgl. VG Braunschweig, 23. Dezember 2020, Az: 2 A 518/18).

Erzielt der Eigentümer Vorteile aus dem Risiko – etwa durch einen reduzierten Kaufpreis oder einen erhöhten Pachtzins – (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.2.2000 – 1 BvR 242/91, 1 BvR 315/99 -, BVerfGE 102, 1 = BRS 63 Nr. 212 = juris Rn. 59 f., auf dessen Maßstäbe das BVerfG in seiner Entscheidung zur wirtschaftlichen Unzumutbarkeit im Denkmalrecht verweist: Beschl. v. 14.4.2010 – 1 BvR 2140/08 -, BRS 76 Nr. 2013 = NVwZ 2010, 1574 = juris Rn. 24; OVG LSA, Urt. v. 18.8.2016 – 2 L 65/14 -, juris Rn. 60), kann dies darüber hinaus die Grenze der Zumutbarkeit im Einzelfall dahingehend beeinflussen, dass diesem Eigentümer mehr zugemutet werden kann. Denn es würde dem Grundsatz der Sozialpflichtigkeit des Eigentums widersprechen, könnte man unter Ausnutzung der sich aus dem schlechten Erhaltungszustand eines Gebäudes ergebenden Wertminderung ein marodes Denkmal zu einem günstigen Preis erwerben und diesen Vorteil auf Kosten des Denkmalschutzes ohne Weiteres durch Abbruch dieses Denkmals oder Inkaufnahme seines Verfalls realisieren (OVG Niedersachsen, Beschluss vom 31.03.2022, 1 LA 26/21  mit Verweis auf OVG RP., Urt. v. 2.12.2009 – 1 A 10547/09 -, LKRZ 2010, 76 = BRS 74 Nr. 217 (nur Leitsatz) = juris Rn. 38).

b) Bestehende Veräußerungmöglichkeit 

Bevor die Berufung auf die Unzumutbarkeit der Denkmalserhaltung möglich ist, muss die Veräußerung des Grundstücks, auf dem das Denkmal belegen ist, ernsthaft in Erwägung gezogen werden. Mithin bedarf es zum Nachweis einer wirtschaftlichen Unzumutbarkeit substantiierter Darlegungen zur fehlenden Möglichkeit einer Veräußerung des Denkmals (OVG NDS, Beschluss vom 06.09.2021, 1 LA 26/19). 

Unzumutbarkeit aus tatsächlichen Gründen 

Die Erhaltung des Denkmals kann „tatsächlich“ unzumutbar sein, wenn sich die Ziele des Denkmalschutzes schon wegen des Zustands des Gebäudes oder aus anderen „tatsächlichen“ Gründen nicht mehr verwirklichen lassen.

Bei der Zumutbarkeitsprüfung ist nicht auf die besondere Situation des jeweiligen Eigentümers, sondern auf den „für Denkmalbelange aufgeschlossenen Eigentümer abzustellen“ (BVerfG vom 2.3.1999 BVerfGE 100, 226/243 = BayVBl 2000, 588).

Von einem Denkmalschutzbelangen gegenüber aufgeschlossenen Eigentümer darf die Erhaltung eines Baudenkmals nicht verlangt werden, wenn das Gebäude in absehbarer Zeit ohnehin verfallen würde und als Ruine nicht erhaltungswürdig wäre, wenn bei einer Sanierung nur so wenig Substanz erhalten bliebe, dass die Identität des Bauwerks verloren ginge oder wenn eine den Anforderungen des Art. 5 DSchG entsprechende Nutzung nicht in Betracht kommt (Bayerischer VGH, Urteil vom 18.10.2010 – 1 B 06.63 mit Verweis auf Martin in Eberl/Martin/Greipl, BayDSchG 6. Aufl. 2007, Art. 6 RdNr. 57).

Weiter müsste ersichtlich sein, dass das Denkmal schon aus „tatsächlichen“ Gründen nicht in einer den Anforderungen des Denkmalschutzes entsprechenden Weise genutzt werden kann. So wäre Voraussetzung für eine tatsächliche Unzumutbarkeit, dass eine Instandsetzung beispielsweise eines Baudenkmals und ein Ausbau aus baulicher und denkmalschutzrechtlicher Sicht nicht ohne weiteres realisiert werden kann. Die mit einem derartigen Aus- und Umbau verbundenen Veränderungen müssten so gravierend sein, dass gewichtige Gründe des Denkmalschutzes entgegenstünden.

Unzumutbarkeit aus wirtschaftlichen Gründen

Die Erhaltung des Denkmals ist möglicherweise wirtschaftlich unzumutbar.

In finanzieller Hinsicht wird der Eigentümer eines für eine geldwerte Nutzung bestimmten Baudenkmals dann durch die Versagung der Erlaubnis zur Beseitigung unverhältnismäßig belastet, wenn das Objekt nicht mehr wirtschaftlich vernünftig genutzt werden kann. 

Ausschlaggebend ist, ob sich das Denkmal „selbst trägt“ (BayVGH vom 25.9.2007; OVG NRW vom 15.8.1997 Az. 7 A 133/95;). 

Ist dies der Fall, sind die einer ertragreicheren Nutzung entgegenstehenden denkmalschutzrechtlichen Anforderungen in der Regel als Sozialbindung des Denkmaleigentums hinzunehmen.

Ob sich das Denkmal „selbst trägt“, ist aufgrund einer Wirtschaftlichkeitsberechnung zu entscheiden. In Niedersachsen findet sich dieses Postulat expressis verbis in § 7 Absatz 3 Niedersächsisches Denkmalschutzgesetz (NDSchG).

Bei dieser Berechnung sind mithin die Sanierungskosten sowie die Bewirtschaftungskosten den voraussichtlichen Erträgen, wie Mieteinnahmen, bzw. dem Gebrauchswert des Denkmals sowie den bewilligten oder verbindlich in Aussicht gestellten Zuschüssen aus öffentlichen Mitteln und Steuervergünstigungen gegenüberzustellen. Kurz zusammengefasst: Abzuziehen von den Sanierungs- und Bewirtschaftungskosten zunächst die Sowieso-Kosten (d.h. die Instandhaltungskosten, die jeder Hauseigentümer für seine Immobilie aufwenden muss; so genannte bau- und sicherheitsrechtlich veranlasste Kosten), Steuervorteile, Zuwendungen und Fördermittel (z.B. Entschädigungsfonds, Denkmalfördermittel, Fördermittel aus Landesstiftungen).

Weiter abzuziehen sind die fiktiven Kosten des in der Vergangenheit unterlassenen Bauunterhalts und der so genannten bau- und sicherheitsrechtlich veranlassten Kosten (§ 7 Absatz 3 NDSchG: „Der Verpflichtete kann sich nicht auf die Belastung durch erhöhte Erhaltungskosten berufen, die dadurch verursacht wurden, dass Erhaltungsmaßnahmen diesem Gesetz oder sonstigem öffentlichem Recht zuwider unterblieben sind“). Anderenfalls könnte der Eigentümer durch beharrliche Vernachlässigung seiner Erhaltungs- und Nutzungsverpflichtungen erreichen, dass eine Beseitigung des Denkmals zugelassen werden muss (SächsOVG vom 10. Juni 2010, Az. 1 B 818/06).

Weiterhin abzugsfähig sind Kompensationsmöglichkeiten, welche mit der Verwaltung ausverhandelt werden können, wie insbesondere die Reduzierung der fachlichen Anforderungen an die Denkmalpflege, Ausnahmen, Gestattung von Anbauten, Aufbauten und dergleichen zur wirtschaftlichen Nutzbarmachung des Baudenkmals.

Daraus ergeben sich die sog. Basiskosten. Hierzu erfolgt die Hinzurechnung der anteiligen Finanzierungs- und Bewirtschaftungskosten für die Basiskosten.

Letztlich erfolgt eine Gegenüberstellung der Basiskosten (zuzüglich der Finanzierungs- und Bewirtschaftungskosten für die Basiskosten) mit den aus dem Objekt zu erzielenden Einnahmen unter Berücksichtigung des Wertzuwachses des Objekts durch die Sanierung.

KostenAbzüge
Basiskosten: Aufstellung der mit den Denkmalbehörden abgestimmten notwendigen Maßnahmen und Kosten (insbesondere: Notsicherungsmaßnahmen)Kosten und Folgekosten von unterlassenem Bauunter- halt durch den Eigentümer und seine Rechtsvorgänger, 
Hinzurechnung der anteiligen Finanzierungs- und Bewirtschaftungskosten für die Basiskosten Bau- und sicherheitsrechtlich veranlasste Kosten (BVerwG, Beschl. vom 11.04.1989, NJW 1989, 2638) 
 Abzug der möglichen Steuervorteile bei Instandsetzung 
 Abzug möglicher Zuwendungen (Entschädigungsfonds, Denkmalfördermittel, Fördermittel)
 Abzug des Werts von Kompensationsmaßnahmen: 
z.B.:
– Reduzierung der fachlichen Anforderung der Denkmal- pflege,
– Ausweitung der Nutzungsmöglichkeiten z. B. durch Erweiterung des Baurechts auf dem Denkmalgrundstück oder an anderer Stelle
– Dispense von bau- und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften,
– teilweise Gestattung von Aufstockung, Ausbauten und Anbauten am Baudenkmal,
– teilweise Aufgabe des Baudenkmals oder
– Beschränkung auf die Erhaltung des unverzichtbaren Bestandes,
– sonstiges Entgegenkommen von Behörden in technischen oder administrativen Fragen,
– Angebot der Übernahme des Eigentums des Denkmals bzw. Grundstückes auf die öffentliche Hand.
Nutzen 
Aus dem Objekt zu erzielenden Einnahmen unter Berücksichtigung des Wertzuwachses des Objekts durch die Sanierungz.B. Mieteinnahmen;
Einnahmen durch gewerbliche Nutzung
 Gebrauchswert des Denkmals
Schema Wirtschaftlichkeitsberechnung 

Wertende Betrachtung: Tatsächliche finanzielle Aufwendungen unerheblich

Die Wirtschaftlichkeitsberechnung beruht folglich auf einer wertenden Betrachtung; andernfalls würden unterlassene Erhaltungsmaßnahmen keine Berücksichtigung finden können.  Der ermittelte Betrag entspricht deshalb in der Regel nicht den tatsächlichen finanziellen Aufwendungen des Eigentümers. 

Vergleichsberechnung Sanierung vs. Neubau nicht tragend

Nicht geeignet zur Feststellung der wirtschaftlichen Zumutbarkeit ist eine Vergleichsberechnung, die die Kosten eines Abbruchs und eines Neubaus mit den Kosten einer Sanierung mit entsprechendem Ausbau vergleicht. Es widerspräche den Zielen des Denkmalschutzes und dem Leitbild des für Belange des Denkmalschutzes aufgeschlossenen Eigentümers, würde man die Zumutbarkeit der Erhaltung des Denkmals davon abhängig machen, ob ein Neubau wirtschaftlicher wäre (Bayerischer VGH, Urteil vom 18.10.2010 – 1 B 06.63 m.w.N.; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 06.09.2021, 1 LA 26/19).

Auf Ermessensseite zu berücksichtigende persönliche Faktoren

Die bei der Ermessensausübung zu berücksichtigenden persönlichen Gründe können aber auch für einen Abbruch sprechen, wenn ihr Gewicht so groß ist, dass der Denkmalschutzbehörde bei Ausübung ihres Ermessens keine andere Wahl bleibt, als die Abbrucherlaubnis zu erteilen.

Personenbezogene Umstände, wie Vermögensverhältnisse, Kreditwürdigkeit oder Gesundheitszustand, bleiben bei der Zumutbarkeitsprüfung aus wirtschaftlichen Gründen zunächst unberücksichtigt; sie können allerdings zum Teil Eingang in die Ermessenserwägungen finden.

Die persönlichen Gründe, wie finanzielles Unvermögen, müssen den Stellenwert des Baudenkmals, der sich nicht nur in seiner ortsgeschichtlichen Bedeutung zeigen kann, sondern etwa auch darin, ob in dem Landkreis oder der Region noch weitere vergleichbare Bauwerke aus dieser Epoche vorhanden sind, überwiegen.

Auf Ebene des Ermessens kann „das Nichtstun auf beiden Seiten“ auf Seiten des Denkmaleigentümers und der Behörde gekennzeichnete Lage jedenfalls nach einer gewissen Zeit für die Ausübung des Ermessens bedeutsam werden“ (BayVGH vom 15.12.1992 Az. 1 B 91.2581). M.a.W., wenn die zuständige Denkmalschutzbehörde durch ihr Unterlassen dazu beigetragen hat, dass die gebotene Sanierung des Baudenkmals unterblieben ist und (auch deshalb) ihre Durchführung und eine etwaige Nachfolgenutzung nicht absehbar sind.

Als Rechtsanwalt mit Schwerpunkt Verwaltungsrecht berate ich Sie gerne zu Fragen des Denkmalschutzes.

RA Dipl. iur. Marc Heidemann

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