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Das Verwaltungsgericht Hamburg hat mit Urteil vom 2. Februar 2023 – 5 K 3154/18 – eine Klage gegen mehrere Radwegbenutzungspflichten auf der Stresemannstraße im Bereich der Sternbrücke abgewiesen. Die Entscheidung verbindet zwei unterschiedliche Ebenen: Erstens waren die Anfechtungs- und Überprüfungsbegehren gegen Verkehrszeichen 240 prozessual zulässig. Zweitens waren sie materiell erfolglos, weil das Gericht eine qualifizierte örtliche Gefahrenlage und eine fehlerfreie Abwägung zugunsten der Seitenbereichsführung annahm. Die hilfsweise verlangte bauliche Herstellung der Geh- und Radwege scheiterte dagegen bereits an der Zulässigkeit.
Die Entscheidung ist deshalb nicht als Aussage zu lesen, dass ein schmaler gemeinsamer Geh- und Radweg ohne Weiteres den Anforderungen genügt. Ihr Kern liegt in der konkreten Vergleichsentscheidung: Für diesen Abschnitt hielt das Gericht die Nutzung der engen, stark belasteten Fahrbahn für gefährlicher als die Nutzung des schmalen, aber nach seiner Bewertung zumutbaren Seitenwegs. Zugleich begründet die Wegebaulast nach dem Urteil keinen individuellen Anspruch auf eine bestimmte bauliche Einzelmaßnahme.
Zwei prozessuale Wege gegen Verkehrszeichen 240
Die westlich der Sternbrücke aufgestellten Verkehrszeichen 240 behandelte das Gericht als belastende Verwaltungsakte in Form von Allgemeinverfügungen nach § 35 Satz 2 Alt. 3 HmbVwVfG. Nach Anlage 2 zu § 41 StVO und § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO verpflichteten sie Radfahrer zur Benutzung des gemeinsamen Geh- und Radwegs und schlossen die Fahrbahnnutzung aus. Der Kläger war als Verkehrsteilnehmer nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Er durfte geltend machen, die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen der ihn treffenden Verkehrsbeschränkung seien nicht erfüllt.
Für diese westlichen Zeichen bejahte das Gericht auch die Anfechtungsklage in Form der Untätigkeitsklage. Die Anordnung war ohne Rechtsbehelfsbelehrung ergangen; nach § 58 Abs. 2 Satz 1 HmbVwVfG galt deshalb die Jahresfrist. Nach VGH Mannheim, Urteil vom 10. Februar 2011 – 5 S 2285/09, juris Rn. 25, beginnt die Frist bei einer Radwegbenutzungspflicht mit der erstmaligen Kenntnisnahme. Da die Zeichen erst am 14. September 2016 aufgestellt und nach dem Vortrag des Klägers erst am 10. beziehungsweise 11. Oktober 2016 wahrgenommen worden waren, wahrte der am 2. Mai 2017 eingegangene Widerspruch die Frist. Weil die Behörde bis zur letzten mündlichen Verhandlung keinen Widerspruchsbescheid erlassen hatte, war die Klage nach § 75 Satz 1 VwGO zulässig.
Für die östlichen Zeichen wählte das Gericht eine andere prozessuale Einordnung. Diese Anordnungen waren bereits bestandskräftig, bevor der Kläger ihren aktuellen Bestand überprüfen lassen wollte. Die Bestandskraft schloss das Begehren aber nicht aus. Ein Verkehrszeichen ist ein Dauerverwaltungsakt; die Behörde muss seine fortdauernde Rechtmäßigkeit kontrollieren. Das Gericht verweist ergänzend auf die VwV-StVO zu § 2 Abs. 4 Satz 2, Rn. 29, wonach die zuständigen Stellen Radverkehrsanlagen auf Zweckmäßigkeit und Zustand überwachen sollen.
Nach dem Urteil kann ein Bürger deshalb auch nach Bestandskraft einen Überprüfungsantrag stellen und diesen bei ausbleibender Entscheidung mit Verpflichtungsklage weiterverfolgen. Das Verwaltungsgericht stützt sich hierfür auf mehrere verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, darunter VG Hamburg, Urteil vom 16. Dezember 2014 – 5 K 589/12, n.v., VG Berlin, Urteil vom 25. Juli 2019 – 11 K 425.16, juris Rn. 19, und VG Gelsenkirchen, Urteil vom 1. Dezember 2009 – 14 K 5458/08, juris Rn. 41. Eine im Urteil als möglicherweise abweichend bezeichnete OVG-Münster-Fundstelle wird nicht übernommen; ihre OCR-/Urteilsangabe lautet „22.3.3017“.
Diese beiden Zulässigkeitswege führen aber nicht zu unterschiedlichen materiellen Maßstäben. Sowohl die Anfechtung als auch die aktuelle Überprüfung verlangen eine Prüfung der Rechtsgrundlage, der Gefahrenlage und des Ermessens. Die Zulässigkeit eröffnet den Zugang zur Sachprüfung; sie ersetzt deren Ergebnis nicht.
Gesetzlicher Maßstab der Radwegbenutzungspflicht
Materiell stützt das Gericht die Anordnung auf § 45 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO. Zeichen 240 beschränkt den fließenden Verkehr. Nach § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO reicht eine abstrakte oder allgemein bekannte Gefahr nicht aus. Erforderlich ist eine aufgrund besonderer örtlicher Verhältnisse bestehende konkrete Gefahr, die das allgemeine Risiko deutlich übersteigt. Das Gericht verweist hierzu auf BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 – 3 C 37/09, juris Rn. 27, und BVerwG, Urteil vom 18. November 2010 – 3 C 42/09, juris Rn. 26.
Für die örtliche Bewertung stellte das Gericht auf die Funktion der Stresemannstraße als Hauptverkehrsstraße, ihre Zugehörigkeit zu den Bundesstraßen B 4 und B 431, ihre Funktion als Zubringer zur A 7, die Kfz-Belastung, den Schwerverkehr, die Fahrstreifenbreite und die Unfallzahlen ab. Die Straße hatte im Oktober 2022 eine Belastung von etwa 29.000 Kfz/24 h; frühere Messstellen wiesen 30.000 beziehungsweise 41.000 Kfz/24 h aus. Direkte Spitzenstundenwerte für den Abschnitt lagen nicht vor. Das Gericht leitete aus den Tageswerten und den deutlich ruhigeren Nachtstunden eine Spitzenstundenbelastung von über 2.000 Kfz/h ab und hielt die behördliche Annahme von 2.100 Kfz/h für nachvollziehbar.
Die ERA 2010 diente als fachliche Einordnung. Nach Nr. 2.3.3 unterscheiden ihre Belastungsbereiche, wann Fahrbahnführung, ergänzende Schutzangebote oder Trennung des Radverkehrs in Betracht kommen. Das Gericht ordnete den Abschnitt jedenfalls Belastungsbereich III zu. Wegen Fahrstreifen von höchstens 3 m und fehlender räumlicher Möglichkeiten für Schutzstreifen lagen nach seiner Bewertung keine günstigen Mischverkehrsbedingungen vor. Die ERA 2010 war dabei weder Verwaltungsvorschrift noch materieller Rechtssatz. Sie wurde als fachlich anerkanntes Erfahrungswissen herangezogen; dazu verweist das Urteil auf OVG Greifswald, Urteil vom 29. Oktober 2019 – 1 LB 505/15, juris Rn. 38, OVG Bautzen, Urteil vom 6. September 2018 – 3 A 278/16, juris Rn. 35, und OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Februar 2018 – OVG 1 B 25.15, juris Rn. 22.
Die konkrete Gefahrenrelation
Die qualifizierte Gefahrenlage beruhte nicht auf der Verkehrsmenge allein. Der Schwerverkehrsanteil lag zuletzt bei 7,5 %, was das Gericht mit 2.175 Schwerfahrzeugen pro 24 Stunden errechnete. Die Metrobuslinie 3 fuhr im Zehn-Minuten-, zu Stoßzeiten im Fünf-Minuten-Takt. Trotz eines Verbots für bestimmte schwere Kraftfahrzeuge auf dem rechten Fahrstreifen waren Busse und Rechtsabbiegende ausgenommen. Fehler beim Rechtsabbiegen waren nach der Auswertung 2019 bis 2021 die häufigste Ursache von Unfällen mit Radfahrerbeteiligung.
Zusätzlich verengte sich die stadtauswärtige Fahrbahn unter der Sternbrücke von zwei schmalen auf einen breiteren Fahrstreifen. Die Unfallauswertungen belegten häufige Fehler beim Fahrstreifenwechsel und Verstöße gegen das Reißverschlusssystem: 42 von 49 Unfällen zwischen Januar 2015 und Mai 2017 wurden dieser Ursache zugeordnet; 2019 bis 2021 waren es 79 von 127 Fällen mit Fehlern beim Fahrstreifenwechsel. Die geringere Helligkeit unter der Brücke erschwerte nach dem Urteil zudem die Wahrnehmbarkeit von Radfahrern. Der Knotenpunkt war als Unfallhäufungsstelle ausgewiesen.
Erst aus dieser Kombination folgerte das Gericht die qualifizierte Gefahr auf der Fahrbahn. Die Feststellung ist abschnittsbezogen. Sie bedeutet nicht, dass die Fahrbahnnutzung von Radfahrern generell als gefährlich gilt oder jede hohe Verkehrsdichte automatisch eine Radwegbenutzungspflicht rechtfertigt.
Ermessensausübung trotz schmalem Seitenweg
Nach § 114 Satz 1 VwGO prüfte das Gericht, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens eingehalten und den Zweck der Ermächtigung beachtet hatte. Maßgeblich war die Gegenüberstellung der Fahrbahngefahr mit den Gefahren des gemeinsamen Geh- und Radwegs. Das Gericht akzeptierte dabei eine Einschätzungsprärogative der Verkehrsbehörde bei der Wahl der erfolgversprechendsten Maßnahme; genannt werden insbesondere BVerwG, Urteil vom 23. September 2010 – 3 C 32/09, juris Rn. 35, und VG Augsburg, Urteil vom 19. Mai 2015 – Au 3 K 14.1518, juris Rn. 48.
Die 2,50 m aus VwV-StVO und ERA 2010 wurden im Abschnitt nicht durchgängig erreicht. Das machte die Anordnung nach dem Urteil aber nicht automatisch rechtswidrig. VwV-StVO und ERA 2010 setzen nach der gerichtlichen Darstellung Regel- beziehungsweise technische Maßstäbe. Eine Abweichung kann in einer atypischen, ordnungsgemäß abgewogenen Gefahrenlage zulässig sein, wenn der vorhandene Weg zumutbar bleibt und ein Ausbau örtlich nicht ohne Weiteres möglich ist. Hierzu nennt das Urteil VGH München, Urteil vom 6. April 2011 – 11 B 08.1892, juris Rn. 38, und BVerwG, Beschluss vom 16. April 2012 – 3 B 62/11, juris Rn. 8.
Die Kammer hielt die Fahrbahngefahr für höher. Auf der Fahrbahn fehlten Schutzstreifen oder vergleichbare Angebote; Radfahrer wären dem Kfz- und Schwerverkehr ungeschützt ausgesetzt. Auf dem Seitenweg konnten Gefahren durch langsame und umsichtige Fahrt, Bremsbereitschaft und gegebenenfalls Absteigen gemindert werden. Nach § 1 StVO kann dies auf einem überschaubaren Abschnitt zumutbar sein, wenn eine Fahrbahnnutzung deutlich gefährlicher wäre. Ein Recht auf möglichst zügiges Vorankommen folge weder aus der StVO noch aus dem Umstand, dass geübte Radfahrer auf der Fahrbahn schneller fahren könnten.
Die Ortsbesichtigung bestätigte nach dem Urteil eine erkennbare, stetige und an kritischen Stellen sichere Linienführung. Die Bushaltestellen ohne gesonderte Warteflächen und die dichte Folge von Hauseingängen waren als Gegenargumente erheblich, wurden aber in die Abwägung eingestellt. Die Unfallstatistik belegte keine höhere Gefahr gerade im Wartebereich. Bei Hauseingängen konnte das Risiko durch umsichtige Fahrweise reduziert werden. Das Gericht sah daher keinen Abwägungsfehler.
Alternativen und bauliche Hilfsanträge
Der Kläger hatte eine Gehwegfreigabe in Schrittgeschwindigkeit mit gleichzeitiger Fahrbahnnutzung, eine Reduzierung auf 20 km/h, einen Bussonderfahrstreifen und bauliche Verbesserungen vorgeschlagen. Das Gericht sah keine eindeutig vorzugswürdige Alternative. Die vorgeschlagenen Modelle verhinderten die Konflikte zwischen Rad-, Pkw- und Lkw-Verkehr nicht in gleicher Weise wie die Trennung. Die Behörde durfte außerdem Auswirkungen auf Verkehrsfluss, Wirtschaftsverkehr und ÖPNV berücksichtigen. Für die Geschwindigkeitsreduzierung verweist das Urteil auf OVG Bautzen, Urteil vom 6. September 2018 – 3 A 278/16, juris Rn. 47.
Die baulichen Hilfsanträge scheiterten zusätzlich prozessual. Die Formulierung, den Weg in den „geforderten baulichen Zustand“ zu versetzen, war nach § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht hinreichend bestimmt und nicht vollstreckungsfähig. Außerdem fehlte eine mögliche subjektive Rechtsposition. Nach §§ 12 Abs. 1, 13 Abs. 2 und Abs. 3 HWG liegt die Wegebaulast bei der Freien und Hansestadt Hamburg; Art und Umfang der Unterhaltung stehen weitgehend im behördlichen Ermessen. Das vermittelt dem einzelnen Dritten keinen allgemeinen Anspruch auf eine bestimmte Einzelmaßnahme. Das Gericht verweist hierzu auf OVG Hamburg, Beschluss vom 2. Oktober 1998 – 2 Bs 356/98, juris Rn. 4, und VG Köln, Urteil vom 9. Mai 2014 – 18 K 1944/13, juris Rn. 28. Schließlich war ein konkret bestimmtes vorprozessuales Begehren nicht ersichtlich, sodass auch das Rechtsschutzbedürfnis zweifelhaft war.
Gesamtergebnis und Grenzen
Die Klage wurde abgewiesen. Die Hauptanträge waren zulässig, aber unbegründet; die Hilfsanträge waren unzulässig. Das Gericht hat somit zugleich Rechtsschutz gegen fortwirkende Verkehrszeichen eröffnet und die materiellen Voraussetzungen für ihre Beibehaltung bejaht. Die Entscheidung trägt keine pauschale Regel für schmale Radwege. Sie verlangt eine konkrete Gefahren- und Ermessensprüfung, in der tatsächliche Verkehrsverhältnisse, Ausbauzustand, Unfalllage, Zumutbarkeit, Fußgänger- und ÖPNV-Belange sowie realistische Alternativen zusammengeführt werden. Ebenso folgt aus der Wegebaulast kein allgemeiner Anspruch auf eine vom Kläger ausgewählte bauliche Lösung.
